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关于印发《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》的通知
来源:楚天律师发布时间:2012年05月02日作者:
关于印发《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》的通知
高检发（2010）16号
各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》已于2010年8月27日经最高人民检察院第十一届第127次党组会议讨论通过，现印发你们，请认真贯彻执行。
最高人民检察院
二○一○年九月一日
最高人民检察院
关于加强和改进民事行政检察工作的决定
2001年全国第一次民事行政检察工作会议以来，各级检察机关紧紧围绕党和国家工作大局，坚持以执法办案为中心，忠实履行宪法和法律赋予的职责，不断强化对民事审判、行政诉讼活动的法律监督，为维护司法公正和法制统一、维护社会和谐稳定、促进经济社会又好又快发展作出了积极贡献。但是，民事行政检察工作仍然是检察工作的薄弱环节，与党中央的要求和人民群众的司法需求还有差距。为贯彻落实党中央对新时期检察工作的一系列重要指示精神，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，适应经济社会发展和人民群众新要求新期待，推动民事行政检察工作在新的起点上实现跨越式发展，现就加强和改进民事行政检察工作作出如下决定：
一、明确新形势下大力加强和改进民事行政检察工作的总体思路
1．充分认识加强和改进民事行政检察工作的重要性和紧迫性。对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，是中国特色社会主义检察制度不可或缺的重要组成部分。党的十七大以来，胡锦涛总书记等中央领导同志多次强调，要加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题。加强和改进民事行政检察工作，是维护社会主义市场经济秩序、保障经济社会又好又快发展的需要，是深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定的需要，是关注和保障民生、维护社会公平正义的需要，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、推动检察工作科学发展的需要。各级检察机关要把思想和行动统一到中央要求上来，从全局和战略的高度，充分认识新形势下大力加强和改进民事行政检察工作的重大意义，进一步增强做好这项工作的责任感和紧迫感。
2. 准确把握民事行政检察工作的法律监督属性和职能定位。民事行政检察工作的基本职责是对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督。民事行政检察工作在改革发展中必须立足并坚持法律监督属性。一是，民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动；二是，民事行政检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人；三是，在对民事审判、行政诉讼的多元化监督体系中，民事行政检察监督发挥着其他监督不可替代的重要作用，与其他监督相辅相成、分工制约；四是，民事行政检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善，但其基本要求仍然是：在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督；五是，在现行法律框架下，民事行政检察监督主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权；六是，民事行政检察监督的基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。与此同时，在开展民事行政检察监督的过程中，检察机关还承担着维护人民权益、维护社会和谐稳定、服务经济社会发展的重大责任。
3. 准确把握民事行政检察工作的主要任务。当前和今后一个时期，全国检察机关要认真学习贯彻胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作的一系列重要指示精神，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕推进三项重点工作，始终坚持“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，准确把握民事行政检察工作的法律监督属性、职能定位和基本要求，积极构建以抗诉为中心的多元化监督格局，不断深化民事行政检察体制和工作机制改革，努力探索完善中国特色民事行政检察监督的理论与实践，使监督范围更加明确，监督措施更加有效，监督程序更加规范，监督机制更加科学，监督效果更加明显，推动民事行政检察工作实现新的跨越式发展。
4. 准确把握民事行政检察监督的基本要求。坚持以科学发展观为指导，认真总结实践经验，不断探索工作规律，在工作中准确把握以下基本要求：
——始终把民事行政检察工作放在党和国家工作大局中谋划和推进。认真贯彻中央关于加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展和深入推进三项重点工作等决策部署，着力转变执法观念、完善执法机制、改进执法方式，更加注重发挥民事行政检察工作在促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定中的职能作用。
——切实从人民群众的新要求新期待出发加强和改进民事行政检察工作。关注群众的诉求，把加强法律监督同维护人民权益紧密结合起来，把监督的重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，把执法为民体现到执法态度、行为、作风等各个方面。
——不断深化对民事行政检察工作规律性的认识。坚持遵循司法规律，符合诉讼原理，有利于民事、行政诉讼活动有序高效运行，实现办案数量、质量、效率、效果有机统一；坚持遵循当事人意思自治原则，尊重当事人在法律规定范围内的处分权；坚持遵循当事人平等原则，保障双方当事人平等对抗的权利，维护诉讼结构的平衡；坚持遵循民事审判和行政诉讼的不同规律，尊重审判机关根据双方举证和证据的证明力依法作出的裁判；坚持正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系，既反对把裁判的既判力绝对化，又充分考虑维护生效裁判既判力的需要，准确行使抗诉等监督权，努力寻求公正与效率的合理平衡。
——坚持把改革作为推动民事行政检察工作创新发展的动力。继续按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，紧紧围绕强化法律监督和加强自身监督，推动完善民事行政检察监督范围和程序，不断创新民事行政检察监督机制和方式。
——加强与人民法院的沟通协调。既把握检察权运行的内在规律，又尊重审判权运行的内在规律，不断改进监督方式和方法，建立健全正常有序的工作机制，实现良性互动，保障检法两家协调有序有效地开展工作，共同维护司法公正和法制权威。
二、紧紧围绕强化法律监督职能、推进三项重点工作，进一步加强和改进民事行政检察工作
5. 着力加大办理民事行政申诉案件力度。坚持把办理民事行政申诉案件作为强化民事行政检察监督的主要途径，逐步扩大办案规模，提高办案质量和效率，形成更加有力的监督态势。进一步畅通申诉渠道，加强职能宣传，加强信访工作，加强与司法行政机关、律师事务所、法律服务所、乡镇司法所等单位的联系，充分发挥民生热线、派出检察室等新平台的作用，落实便民措施，方便群众诉讼，进一步建立健全相关程序和工作制度，切实做到有诉必理、有案必办、及时答复。重点加大办理不服二审生效裁判的申诉案件力度，逐步调整抗诉案件结构。大力推进检察一体化办案机制建设，认真总结实践经验，进一步明确职责分工，加强协作配合，整合检察资源。高度重视发挥基层检察院在执法办案中的基础性作用，实现工作重心下沉，增强办案工作合力。加快推行网上办案，切实依靠科技提高办案效率、加大办案力度。
6．着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。坚持把抓好抗诉作为民事行政检察监督的中心任务，充分运用抗诉手段监督纠正错误裁判。同时，注意抗诉与其他监督手段的综合运用和有效衔接，注意发挥各种监督手段的整体效能。把抗诉与再审检察建议有机结合起来，灵活运用这两种监督手段，进一步规范适用范围、标准和程序，加强跟踪监督，促使错误裁判依法得到纠正。把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来，既要依法提出抗诉，又要通过发出纠正违法通知书、更换办案人建议书，及时监督纠正法院和法官在诉讼中的违法行为。把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来，建立民事行政检察与职务犯罪侦查部门的案件线索双向移送、处理结果双向反馈机制，充分发挥检察机关整体监督的优势、合力与实效。
7．着力提高抗诉案件质量。坚持把办案质量作为取得良好监督效果的前提和基础，牢固树立办案质量是生命线的意识，进一步建立健全办案质量保障机制。探索实行合议制度，完善专家咨询制度，加强对抗诉案件特别是重大疑难复杂案件的集体研究，充分发挥检察委员会的审查把关作用。全面推行抗诉书说理制度，提高说理性，增强说服力，促进法院依法改判。完善跟踪监督机制，认真履行出席再审法庭的监督职责，充分发挥检察长、副检察长列席审判委员会的监督作用，对再审结论确属错误的视情启动后续监督程序。健全办案质量评查机制，重点加强对再审维持原判案件的质量评查，重视查找自身不足，有针对性地改进工作。建立案例指导制度，加强类案研究，总结成功经验，正确掌握抗诉标准，提高整体工作水平。
8．着力化解社会矛盾。坚持把化解矛盾贯穿执法办案始终，牢固树立抗诉与息诉并重的观念，依法妥善处理申诉案件，积极化解当事人之间、当事人与司法机关、行政机关之间的矛盾，防止矛盾叠加、升级。对不立案、不提请抗诉、不抗诉、终结审查等案件，耐心释疑解惑，加强心理疏导，引导当事人服判息诉。探索依托“大调解”工作体系，建立健全检调对接工作机制，加强与人民调解、司法调解和行政调解的衔接、配合。对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，积极引导和促使当事人达成和解，配合人民法院及相关部门做好有关工作。建立风险评估预警机制，及时对各类案件可能导致的社会稳定风险进行评估，科学制定处理预案，妥善采取应对措施，防止因执法办案不当引发涉检信访。探索将息诉、和解工作纳入考评范围，进一步规范工作程序和要求。
9．着力推动社会管理创新。在办理民事行政申诉案件中，注重分析案件发生的深层次原因，发现普遍性、倾向性、事关全局的社会管理问题，及时向党委、政府和有关部门提出完善制度、加强管理的建议，促使相关部门不断提高社会管理水平。加强对行政诉讼的监督，深入研究行政诉讼的特点和规律，积极探索对该受理不受理、该立案不立案、违反审理期限等侵害当事人诉讼权利的违法行为进行法律监督的途径和措施，建立行政检察与行政执法相衔接机制，保障行政诉讼依法进行。既认真履行监督职责，该抗诉的依法抗诉，又对行政机关工作人员的失职渎职和侵权行为加强监督，注意发现政府部门在行政行为中存在的违法情况并提出检察建议，帮助政府部门改进工作作风、完善管理方式。
10. 着力促进公正廉洁执法。通过强化民事行政检察监督促进解决执法不严、司法不公问题，维护和提升执法公信力。坚持程序公正与实体公正并重，加强对诉讼活动中程序违法行为的监督，促进审判权、执行权的规范行使。善于发现申诉案件反映和隐藏的执法不公、不廉问题，及时移送职务犯罪线索，提出加强整改的检察建议，推动惩治和预防执法、司法腐败。积极开展类案监督研究，使民事行政检察监督由个案监督向类案监督拓展，促进公正司法。
三、加强改革探索和理论研究，完善民事行政检察体制和工作机制
11. 继续推进强化民事行政检察监督的改革探索。紧紧围绕中央确定的“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”，“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”的改革任务，深化各项改革论证和试点，稳妥推进民事行政检察体制和工作机制改革。注意根据民事行政诉讼规律和检察监督职能定位探索监督的范围、程序和手段，充分考虑检察监督对诉讼进程和审判活动的影响，认真研究不同情况下检察监督的合理、有效方式，保证检察机关的监督既有利于维护司法公正，又有利于诉讼的顺利进行。继续开展民事执行监督、调解监督、督促起诉、支持起诉等改革探索，总结经验，加强规范，确保取得良好效果。
12．高度重视民事行政检察工作监督制约机制建设。大力加强执法规范化建设，修订完善办案工作规则，建立健全受理、立案、审查和抗诉等各个环节的制度规范，细化工作流程，明确执法标准，强化办案责任，建立健全立审分离、案件审批等制度。加强检察机关各部门之间的相互制约，认真落实抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制，坚持实行民事行政申诉案件分别由控申部门负责受理、民事行政检察部门负责审查制度。强化上级院对下级院办案工作的监督，进一步完善抗诉案件备案制度，注意加强对申诉人不服下级院不立案、不提请抗诉等决定的复查。重视征求人民法院对监督工作的意见、建议，完善和落实听取各方当事人及律师意见、回访当事人等制度。把民事行政检察工作作为深化检务公开的重要内容，除执法依据、办案程序要全部公开以外，还要实行审查结果、法律文书公开，接受社会各界和人民群众监督。
13. 构建各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局。在民事行政检察工作中，高检院和省级院的工作职责主要是办理申诉案件，加强对下指导，加强理论研究和立法调研，加强工作规范化建设和制度建设；地市级检察院的工作职责主要是办理申诉案件，加强工作调研，加强本地区案件的协调办理，采取交办、转办等方式统一组织基层检察院办案工作；基层检察院的工作职责主要是办理申诉案件和上级院交办、转办案件，积极开展调解监督、执行监督、督促起诉、支持起诉、违法调查，以及受上级院指派出庭等工作。
14．加强理论研究。把民事行政检察理论作为检察理论研究工作的重点之一，积极开展对民事行政检察重大理论和实践问题的研究，高度重视民事行政检察基础理论研究、立法研究以及实务研究。建立健全理论人才建设、理论成果宣传转化等机制。确定一批有针对性的重大研究课题，约请检察系统的专家和法学领域的专家共同开展研究，为民事行政检察工作的改革发展提供有力的理论支持。
四、加强民事行政检察队伍建设，提高队伍素质和法律监督能力
15．加强思想政治建设。坚持用中国特色社会主义理论体系武装头脑，不断深化社会主义法治理念教育，加强理想信念、宗旨意识教育，深入开展创先争优活动和“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动，教育和引导民事行政检察人员牢固树立正确的执法理念，牢固树立“忠诚、公正、清廉、文明”的检察职业道德，增强政治意识、大局意识、责任意识。
16．加强专业化建设。重视对民事行政检察专业人才的培养，分级建立民事行政检察人才库。高检院和各省级院分别建立一类、二类人才库，加强民事行政检察人才的评选和民事行政检察业务专家的评审复审工作，培养造就一批在司法界、法学界有影响的高层次专家型人才。根据各类民商事和行政案件的专业特点，确定民事行政检察干部的专业培养方向，努力提高专业化水平。加强民事行政检察业务培训特别是新知识、新技能的培训，开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动，实现分级全员培训，提高民事行政检察人员适用法律能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。
17．加强反腐倡廉建设。高度重视民事行政检察队伍的反腐倡廉建设，始终做到防微杜渐、警钟长鸣。增强防腐蚀、拒拉拢、抗干扰的意识和能力，提高遵纪守法、廉洁从检的自觉性。严明办案纪律，强化监督管理，严格规范检察人员与当事人、律师、法官的关系，及时发现和纠正影响公正执法的苗头性问题，坚决查处人情案、关系案、金钱案，树立公正廉洁执法的良好形象。
五、加强领导，推动民事行政检察工作取得更大成效
18. 紧紧依靠党的领导、人大监督和社会支持开展民事行政检察工作。各级检察院要坚持主动向党委、人大报告民事行政检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况，紧紧依靠党委领导和人大的重视支持，协调解决监督工作中的困难和问题。深入学习贯彻人大常委会关于加强法律监督工作的决议、决定，认真研究落实人大代表提出的意见和建议，认真办理并及时反馈人大交办的申诉案件，不断加强和改进民事行政检察工作。加强民事行政检察宣传工作，充分运用各种媒体和活动载体，大力宣传民事行政检察职能和改革成效，扩大民事行政检察工作的社会认知度和影响力，积极争取社会各界的理解和支持。
19. 坚持把民事行政检察工作放在更加突出的位置来抓。各级检察院党组特别是检察长要高度重视和大力支持民事行政检察工作，经常听取汇报，深入调查研究，采取有力措施，着力解决影响民事行政检察工作发展的突出问题，努力形成民事审判监督、行政诉讼监督与刑事诉讼监督协调发展的工作格局。各级检察院检察委员会要注意增加熟悉民事行政检察业务的委员，加强对民商事和行政法律法规的学习，加强对民事行政检察业务工作重大理论和实践问题的研究。进一步规范检察委员会研究讨论民事行政抗诉案件制度，明确抗诉案件提交检察委员会讨论的范围，加强对重大疑难复杂案件的讨论，切实发挥集体决策、审查把关作用。相关业务部门要加强与民事行政检察部门的协作配合，共同推动民事行政检察工作全面协调发展。
20．加强机构设置和人员配备。适应民事行政检察工作的发展需要，根据民事审判和行政诉讼的规律与业务特点，科学设置机构，保障民事检察与行政检察两项职能充分履行、协调发展。有条件的省、市级检察院可以增设机构，逐步实行民事检察部门和行政检察部门分设。采取充实、调整、引进并举的办法，增加办案力量，改善队伍结构。配强各级院民事行政检察部门负责人，符合条件的应当任命为检察委员会委员。适当增加地市级以上检察院民事行政检察部门人员编制，新增政法专项编制要向民事行政检察部门倾斜，提高民事行政检察人员的比例。注重内部挖潜，把具有较强民事行政法律功底的人员调整、安排到民事行政检察部门工作。招录、引进检察人员时，要把熟悉民商事和行政法律专业的人员作为重点。争取从法官和律师队伍中引进一批政治素质好、理论水平高、办案经验丰富的骨干。有条件的地方可以配备一定比例的办案辅助人员。积极创造条件，选派民事行政检察业务骨干到法院挂职办案，在上下级检察院、东中西部检察院之间互派骨干挂职锻炼。完善激励表彰机制，保持民事行政检察队伍特别是业务骨干的相对稳定，为加强和改进民事行政检察工作提供有力的组织保障。
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